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魏昌东:监督职能是国家监察委员会的第一职能:理论逻辑与实现路径

作者:采集侠    新闻来源:网络整理    点击数:    更新时间:2019-04-24

魏昌东:监督职能是国家监察委员会的第一职能:理论逻辑与实现路径

  

   摘要:监察体制改革使中国腐败治理主要矛盾发生了重大变化,补齐制度短板,全面优化“不能腐”制度体系,成为推进腐败治理发展的关键所在。《监察法》授予监察委员会监督、调查与处置三大职能,而监督职能则是第一职能,是实现中国腐败治理根本转型的第一生产力,国家监察委员会提升监督效能最重要的突破口,是强化监督职能及其实现路径,激活全面法制系统中的权力制约功能,而其观念前提就是要以监察监督为中心,构建中国新型监督体系,确立国家监察“监督的再监督”定位,对此,有必要引入“公权合规计划”理论,以之为基础,进行理论与规范体系的同步构建与推进。

  

   关键词:监察委员会;监督职能;合规计划;理论逻辑;实现路径

  

   目次

   引言

   一、《监察法》关于监察委员会监督职责:立法解读与制度短板揭示

   二、监督职能作为国家监察权第一职能的理论逻辑

   三、监督职责作为国家监察权第一职能的实现路径

   结语

  

   引言

  

   监察体制改革后,中国腐败治理的主要矛盾发生了何种变化?何为解决这一主要矛盾的最佳策略?是中国特色社会主义改革步入新时代、国家治理体系现代化建设步入关键时期,国家腐败治理进入战略总决战阶段最重大的现实问题。伴随《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)的施行,国家独立监察权开始在中国特色国家政治权力体系中全面履职,成为腐败治理的主导力量。《监察法》孕育时期与理论研究起步阶段,笔者曾就监察委员会改革方案,提出“监督职能是国家监察委员会第一职能”、监察权应坚守“监督的再监督、检查的再检查”定位之主张,受到理论与实务界的关注。[1]《监察法》作为新中国第三部反腐特别法,是中国特色独立监察权行使的纲领性文件,监督职责只有真正成为反腐第一生产力,中国腐败治理才能真正走出困局。[2]然而,值得关注的是,《监察法》中的监督职责规范体系过于薄弱,其运行所需的体制、机制及保障系统规范几近阙如,探寻监督职责履行的法治路径,抓紧建构实现路径的基础理论与规范体系至关重要。

  

   一、《监察法》关于监察委员会监督职责:立法解读与制度短板揭示

  

   (一)监察委员会监督职责的立法设定

  

   监察委员会基本职责由《监察法》授权,该法第11条第(一)项规定,“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处罚职责:(一)对公职人员开展廉政教育,对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查。”据此,监察委员会将独立、统一行使腐败治理的监督、调查与处置职权。职权法定,是法治国家一切公权运行的基础与前提。《监察法》就监督职责的规定涉及五个方面的内容:

  

   1.监督职责的基础定位。《监察法》将监督职责设定为首要、独立职责,在位序上优位于调查与处置职责,这一设定,实现了我国腐败治理总体战略与治理理念的重大转型,具有积极的立法导向意义。“反腐败体系的建构不可能独立于政治体系的建设和发展,它与政治体系的特性以及成熟程度密切相关。中国的反腐败体系的建构与成长,就与中国的政治体系和国家建设逻辑密切相关,形成了以政党为中心的中国特色的惩治与预防腐败体系。”[3]正是在以政党为中心的腐败治理体系建设取得重大突破、积累重要经验的基础上,党中央果断做出推进国家腐败治理战略与治理体系现代化的重大决策,创立独立监察权这项宪法性权力,[4]就监察权的具体内容作出宪法与法律授权,确立“监督”职责的首责定位,优化腐败治理的内部系统。

  

   2.监督职责的基础模式。监督模式是监督体系建设的核心,决定监督权的运行方式与监督对象范围的设定,存在“对人监督”与“对事监督”的理论分型,[5]监督模式选择受制于国家治理体系、目标与发展阶段的状况。《监察法》采用“对人监督”原则,监督对象为所有公权行使者,而非公权组织。[6]为实现监察“全覆盖”,立法将所有公职人员纳入监督范围,《监察法》第3、15条以对权力位阶与主体属性类型化为基础,对监察对象做出明示、列举规定。核心在于,将公权者作为监察权行使对象的中心,设定监察监督体系的完整框架与基本内容,“从事管理”成为判断是否属于监督对象的一般标准。这一范围设定,在中国特色国家治理以“全能政府”为基本特色的模式下,值得高度关切,因参与国家治理的主体类型多元、人员规模庞大,[7]对监督模式的运行机制提出了现实挑战。

  

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