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美军驻伊拉克士兵退役后悲惨的伤残抚恤

作者:admin    新闻来源:未知    点击数:    更新时间:2019-03-11

 

 

驻伊拉克全副武装的美军士兵

驻伊拉克全副武装的美军士兵

  伊拉克战争在无休止地为军队增添沉重负担。超过一半的士兵还不到24岁,有些才刚刚中学毕业。许多士兵不得不超长服役,大约36%的军人是从国民警卫队和预备役部队抽调到战场上的,他(她)们不得不离开丈夫、妻子、年幼的孩子,并放弃工作。[1]在战场上,还要面对连续的战斗和死亡的威胁。  

  伊拉克战争中士兵的受伤比例要远高于历次战争。[2]越战中受伤士兵和死亡士兵的比例是∶1,朝鲜战争的比例是∶1,第一次世界大战和第二次世界大战的比例分别是∶1和∶1,而在伊拉克和阿富汗战场上,这一比例超过了7∶1,受伤比例达到美国战争史上的巅峰。如果我们把非战斗负伤也计算在内,这一比例竟恐怖地高达15∶1。[3]  

  这意味着截至2007年11月,大约万名美国士兵在伊拉克和阿富汗负伤或染病。虽然在和平时期,士兵在服役中也可能负伤,但不管他们是如何负伤的,美国纳税人都不得不为他们支付伤残抚恤和医疗费用。在比较分析了5年前的战争和这次对伊拉克的入侵后,我们估计至少万名士兵是在战斗中负伤或患病。非战斗负伤使这一数字增加了50%,包括车祸、飞机失事和其他非战斗伤害。[4]  

  截至2007年8月,在需要救治而从伊拉克撤出的士兵中,有2/3是因为患上了各种疾病。[5]在伊拉克和阿富汗战场上,由于生活环境恶劣、卫生条件差,很多士兵患上了腹泻和急性上呼吸道感染,这与海湾战争相似。许多士兵还患上了各种寄生虫病(如利什曼病,这是一种由白蛉叮咬而将寄生虫传给士兵的致命的血液病,数千士兵受此病折磨)、普鲁氏菌病、鸡瘟、流行性脑脊髓膜炎和Q热(Q fever)[6],还有少量士兵对炭疽热疫苗、抗疟药和其他医学措施产生不良反应。

  获得以上信息并不容易,因为美国国防部对真正的伤亡数字是高度保密的。虽然国防部会通报战争中美国公务人员的死亡情况(包括战斗死亡和非战斗死亡),但是其官方负伤人员记录只列出了因战斗而负伤的人员。国防部并不对外公开非战斗负伤人员的数字,这个数字可能包括因车祸、直升机失事、火车事故负伤的人员,以及患有各种生理和心理疾病,严重到必须从战场撤离到欧洲的人员(这个数字甚至没包括未被空运离开战场的非战斗负伤人员)。军队完全能够判断士兵负伤是否与战斗有关,但为了弱化敌人的战绩,有时会将一些战斗负伤人员虚报为非战斗负伤。所以,往往夜间的直升机失事不被算成战斗伤亡(即便白天飞行确实不安全),除非直升机是明显地被敌军炮火击落。2006年9月,美国退役军人事务部发布了《美国战争的情况说明书》后,士兵的伤亡总数才暴露出来。由于退役军人事务部完全采纳了国防部的统计数字,这样,我们才发现国防部公布数字中的猫腻。在2007年1月比尔米斯发表了她的第一篇研究论文后,美国国防部坚称,退役军人事务部只是引用了其官网上发布的战斗伤亡人数。而在国防部最新调整的第二版网站上,有关完全伤亡报告的内容就不容易查到了。尽管困难重重,退役军人组织还是成功地依据《信息自由法案》,获得了战争负伤情况的全套数据,并转达给国会和公众。[7]  

  我们前面提到的负伤比例的大幅度提高消耗了大量的药物,而且其对财政预算的压力是政府始料不及的。所有负伤的退役军人,无论他们是如何受伤的,都可以享受到伤残抚恤和其他福利(包括医疗费、长期的看护费用、补偿金、教育补贴、住房援助、康复费用和咨询服务费)。这些福利费用和管理费用都是巨大的开支,退役军人如果不能获得足够的补偿,他们的康复将受到非常不利的影响,甚至还会增加长期支出。当前,由于管理程序不完善和人员不足等原因,在将退役军人从国防部移交给退役军人事务部的过程中经常出现小问题。新增加的退役军人经常不能够及时得到医疗援助,或者说,给予他们援助意味着老退役军人必须等待更久或失去医疗机会。[8]

  这一章我们将考察美国政府支付伤残补偿和提供高质量医疗援助的能力,关注政府是否能给伊拉克和阿富汗战争的退役军人提供必要的福利。从伊拉克和阿富汗战场回国的7 51万名退役军人是我们的研究对象。未来这些退役军人和仍部署在战场上的军人,会使政府的开支日益增加。(对应地,第4章我们将探讨那些患有生理和心理疾病的退役军人的社会成本。)  

  我们研究中使用了退役军人事务部的数据,并未区分这些退役军人是从伊拉克、阿富汗还是从科威特等邻近地区返回的。他们中的1/3已经多次服役,许多军人在伊拉克和阿富汗或其他地区都作战过。[9]当然,我们的目标是估算政府在退役军人身上投入的长期费用,所以没有必要区分他们是在哪儿服役的。五角大楼的伤亡报告显示,他们中的大多数是在伊拉克伤残的,大约占到总数的90%。[10]因此可以认定,医疗支出和伤残福利总额的90%被用于从伊拉克战场回来的退役军人。  

  本章我们主要研究美国财政为退役军人支付的医疗支出和伤残抚恤。美国政府一直致力于培植伊拉克军人来替代美国军人在伊拉克服役,所以也有必要关注提供给伊拉克军人的医疗支出和伤残抚恤。据统计,超过7 620名伊拉克军人战死,数万人负伤,这显然也是一笔大开支(在第6章中我们将计算战争给伊拉克和其他国家造成的损失)。

  在国内,我们目睹了政府为伊拉克和阿富汗返回的士兵支付了惊人的费用。超过26 3万名退役军人在退役军人医疗系统中接受治疗,超过10万人患有心理疾病,万人被确诊为外伤后应激障碍[11],另外万人在退役军人医疗系统接受咨询和康复服务。[12]截至2007年10月,万名回国士兵申请了伤残抚恤,有证据表明他们中的大多数人有各种各样的健康问题。他们通常分别患有以下5种疾病:失聪、皮肤病、视力障碍、背痛和心理疾病。他们中那些最不幸的必须承受不可思议的痛苦,像脑损伤、截肢手术、烧伤、失明和脊柱损伤,一些士兵甚至患有被医生称为“多外伤综合征”这样的疾病。1/4的退役军人因超过8种伤残情况申请了抚恤。[13]  

  目前,2/3的外伤是被简易爆炸装置、触发地雷和其他路边炸弹等炸伤的。[14]爆炸引发的冲击波可以直接导致脑损伤,像脑震荡、脑挫伤(外皮没破但内部受伤)和脑梗塞(供血不足导致部分脑组织死亡)。冲击波也可以将弹片或其他东西打入人的大脑或身体中。现代军人都穿有防弹衣,戴有钢盔,可以有效防止弹片进入身体,但很难阻止冲击波造成的脑内伤,如外伤性脑损伤(TBI)。  

  外伤性脑损伤是这场战争造成的特殊伤害之一,与以往战争的不同之处在于,以往战争中超过75%的受伤士兵将会死亡,而这场战争中,大多数人的生命能够被挽救。[15]行动迅速的外科医生们在战场上就将外伤包扎好,然后伤员24小时内就被运送到位于德国的兰德斯杜尔空军基地。那些被送到退役军人医院的老兵回忆说,他们在战场上,平均经历过6~25次身边炸弹爆炸。  

  外伤性脑损伤根据患者伤后失去意识和记忆的时间长度可分为轻微、中等和严重3个等级。轻微和中等患者可能出现认知冲突、行为失常、头昏眼花、头痛、耳膜穿孔及其他的视觉和神经问题,这些伤害不同于能治愈的脑震荡或脑外表擦伤。最近的研究表明,即使是爆炸引起的轻微和中等的外伤性脑损伤,也会导致细胞层面的永久伤害。[16]严重的外伤性脑损伤患者会变成植物人,大约1/4被炸伤的士兵将会死亡。[17]

  吉恩?博勒斯博士既是一名越战退役军人,也是一名有30多年从业经验的外科医生,在德国兰德斯杜尔地区医疗中心担任了两年的神经科主治医师。近来他是这样评论自己的经历的:  

  我在急救中心看到了这样一些严重负伤的年轻士兵:他们身处绝境,要么严重烧伤,要么失明,都受到了非常严重的伤害。当他们告诉我他们看到的和正在困扰他们的事情时,就变得情绪激动,双眼满是泪水。我已经听得太多了,几乎很少能睡个好觉。在我的职业生涯中,他们是最严重的病人。[18]

 

[NextPage]

这些受尽生理和心理折磨的退役军人们最终回到国内后,还要被迫面对许多新问题,如到哪儿获得医疗援助、到哪儿领取伤残抚恤等。回国的士兵们好似进入了一个真空地带,国防部和退役军人事务部都跟他们没有关系了。国防部只负责管理正在服役的士兵(包括提供军事系统中的医疗服务),而退役军人事务部负责管理退役士兵的医疗援助和福利发放。退役军人事务部分为两个机构:一个是退役军人福利管理局(VBA),管理各种与退役军人伤残有关的事务;另一个是退役军人医疗管理局(VHA),管理医院、诊所和其他医疗设施。尽管政府做了大量的研究工作,尽力提升工作效率和执行力,但国防部和退役军人事务部至今未能实现伤残军人交接的无缝对接。  

  在沃尔特里德陆军医疗中心门诊部爆出丑闻后,国防部和退役军人事务部的交接问题进入公众视野,等候退役的士兵们在沃尔特里德中心得不到有效的医疗救治。尽管医院已经满负荷运作,但仍难以应付从伊拉克撤出的数以千计的伤员。五角大楼命令医疗中心控制成本(以提高效率的名义),否则将被关闭。[19]在丑闻爆出后,国防部长罗伯特?盖茨任命了一个9人组成的两党联合委员会调查此事。委员会提交的报告显示,五角大楼以令人难以理解的疏忽态度来维持现状,并明显没有重视退役军人的医疗问题。[20]  

  沃尔特里德问题的根源在于,军人的退役交接系统处于混乱状态。伤兵在从沃尔特里德中心转送到退役军人医疗系统的交接过程中,将失去原来作为军人享有的全部福利,在他们有资格领取退役军人福利前,将没有收入来源,而这个交接过程可能持续数月甚至数年之久。全国的数百个诊所中,退役军人也都处于同样的状态。国防部副部长戈登?英格兰是这样向参议院军队事务委员会解释的:“交接中的一个问题出在伤残等级鉴定上,在国防部内部和向退役军人事务部交接过程中,伤残鉴定都要耗费大量时间。另外,大约11%负伤或严重负伤的退役军人要跟另外89%的正常退役军人走同样的程序。”[21]  

  在交接程序中,退役军人需要完成很多书面手续(包括提交一份23页的申请书),并证明自己确实需要医疗援助,这些任务都落在退役军人们自己身上(而澳大利亚、新西兰和英国等国政府会在第一时间受理退役军人的申请)。在这个过程中,国防部有时还不能及时提供一些文件,而这些文件对于将退役军人的薪资和医疗福利转入退役军人事务部是必要的。因此,退役军人经常不得不面对第二轮医疗鉴定,以确认是否有资格获得应有的伤残抚恤和医疗援助。  

  许多退役军人不能完成大量复杂的书面手续,像弗吉尼亚州共和党众议员汤姆?大卫三世(Tom D*is Ⅲ)说的那样,“纵使你把所有的退役军人都集中在丽思卡尔顿(RitzCarlton)地区,也很难解决人事、管理和记录保管问题。退役军人们将在门诊部里苦等数月,申请书和其他文件在11个杂乱的系统中传来递去甚至被遗失”。[22]  

  在这第二场与当局的战斗中,一些严重负伤的士兵失败了。琳达?比尔米斯在2007年2月6日收到的一封电邮给我们展现了这样一个例子:

  尊敬的比尔米斯教授:我在2007年2月6日的《今日*》(Democracy Now)节目中见到了您。我已经给参议院办公室寄了许多封信,诉说了我的情况。我们看上去无路可走了。我的侄子帕特里克?费格斯2004年11月在伊拉克战争中严重负伤,在沃尔特里德医院,布什总统来看望过他,佩里州长也授予他紫心奖章,但直到今天他也没有得到任何抚恤金。他一直在跟退役军人事务部保持沟通,但无数的信件也没有解决问题。布什总统可以使用任何数字来描述用于负伤士兵的费用开支,但没有解决任何问题,他们需要的是人们的关注和关心。

  谢谢!

  凯思琳?克瑞斯博姆

  帕特里克的姑妈

  来自得克萨斯州苏格兰德(Sugarland)地区的帕特里克?费格斯在走进伊拉克拉马迪市(Ramadi)的一个拥挤的大厅时,一枚迫击炮弹在旁边爆炸了,冲击波震断了他的一条主动脉,他的胃也受伤了。当时19岁的他,情况非常危急,5周内他在3个国家的4所不同医院接受了治疗,最终在沃尔特里德医院的一次手术挽救了他的生命。虽然他的脚踝和膝盖不能活动了,要忍受腹痛折磨,不能长时间站立,但他毕竟在康复中。他不得不放弃成为机修工的梦想,决定利用本该得到的教育和其他福利,到厨师学校学习烹饪。19个月过去了,他还是没有得到一分钱的抚恤金,只能跟妈妈生活在一起。他的母亲晚上还不得不做兼职,以养活他和他的四个兄弟姐妹。[在我们把他的情况提供给退役军人维权领袖保罗?沙利文(Paul Sullivan) 和史蒂夫?鲁宾逊后,他们跟退役军人事务部进行了交涉,《新闻周刊》也登载了帕特里克的故事,这样他才终于得到了所有的教育和伤残抚恤。][23]  

  尽管媒体非常关注像帕特里克?费格斯这样的退役军人的生存状态,国防部长盖茨任命了一个委员会协调此事,国会也举行了数不清的听证会,但退役军人要获得伤残抚恤仍需长时间地等待。  

  在本章的剩余部分,我们将估算提供给退役军人的援助费用,主要包括伤残补偿和医疗费用两部分。

  美国共有退役军人2 400万人,其中约350万人(包括幸存下来的)获得了伤残抚恤。2005年,美国政府向退役军人支付的伤残抚恤总额为345亿美元,包括参加过第一次海湾战争的211 729人、越南老兵916 220人、朝鲜战争老兵161 512人、第二次世界大战的老兵356 190人和第一次世界大战的老兵3人。另外,美国军方每年还要支付10亿美元的伤残退休抚恤。[24]  

  美国在阿富汗和伊拉克共部署了160多万人的军队(包括战争结束之前服役的成千上万士兵),他们每人都有资格向退役军人福利管理局申请伤残抚恤。伤残抚恤的发放对象是那些因服役而伤残的退役军人,也就是说,只要疾病和伤害因服役而起,就有资格申领,退役军人不必就业,对他们也没有其他附加要求。[25]

  抚恤数额依据伤残度来定,伤残度从0到100%,每10%递增一个等级。[26]10%伤残度军人每年领取的抚恤金为1 380美元,而100%完全残疾军人的年抚恤金为45 000美元。[27]尽管因伤残度不同,抚恤金额有较大的差别,但抚恤金平均值达到了8 890美元。比如,越战老兵的抚恤金平均为11 670美元[28]。退役军人中至少有30%属于“与服役相关的”[29]的军人,他们有资格获得额外的福利,比如职业培训、住房补贴、交通费、子女抚养费、家庭开支补贴和其他补贴。一旦退役军人具有了这种资格,将会终生享有领取抚恤金的权利。即使退役军人去世了,他的家属也有资格获得抚恤。  

  退役军人申请伤残抚恤没有时间限制,大部分老兵在回国头两年就申领了抚恤金,也有不少伤残军人直到晚年才提出申请。退役军人在获得抚恤后,如果又发现了新的疾病,可以再次提出申请。退役军人事务部仍然在处理成千上万的二次申请,基本都是由越战老兵提出的,他们因检查出外伤后应激障碍和暴露于落叶剂(一种含有微量毒药的除草剂,在越战中被用来使森林地区的树木落叶。——译者注)2引发的癌症而再次申请补偿。  

  确定退役军人是否残疾以及伤残程度是非常复杂且漫长的过程。首先要启动伤残评估程序,第一步由“医疗评估委员会”(MEB)来评判,这一步在军队医疗系统中完成。由医生根据士兵执行任务的能力来评判,如果被评估者被鉴定为不能履行现职,那么进入第二步,由“生理疾病评估委员会”(PEB)鉴别他们的伤病是否在服役期间发生。只有通过了这种特殊的伤残鉴定,士兵才有资格获得伤残军人的退休福利或一次性的伤残遣散费。[30]

  退役军人需要向退役军人福利管理局的57个办公室中的一个提出申请,管理局指派一名专业人员来评估服役过程中的伤病,然后评出伤残度。退役军人要提供军队服役记录、医疗检查资料以及退役军人事务部、国防部和私人医疗机构开具的其他文件。对于那些患有多种残疾病症的老兵,评判人员则会确定一个综合的伤残等级。如果退役军人对当局的结论有异议,还可以向退役军人上诉委员会提出申诉。在常见的例子中,一个退役军人能同时申领多项伤残补贴,如同时申领身体健康补贴和皮肤病补贴,而退役军人福利管理局往往仅能批准部分申请,这种情况经常导致退役军人上诉。如果上诉结果没有令老兵们满意,他们有权向美国联邦法院继续提出二等或更高级别的上诉。[31]退役军人的每8个申请者中就会有1个提出上诉。  

 

[NextPage]

众多上诉的矛头主要指向的是申请审批程序,这也是美国联邦审计署研究和调查的重点。早在战争之前的2000年,审计署就指出了一些长期存在的问题,包括:大量的索赔积压事件,早期的索赔进程缓慢,索赔事件处理的差错率高,以及政府部门之间不协调的问题。[32]在2005年的一项调查中,联邦审计署发现,政府处理退役军人索赔事件的时间长短不一,盐湖城政府99天即可,而夏威夷政府需用237天。[33]在2006年的调查中,联邦审计署发现12%的索赔并不准确。[34]  

  退役军人福利管理局积压了一大堆的索赔事件,其中上千件都是来自越战老兵的,甚至还有些是越战以前的。2000年,退役军人福利管理局就已经积压了初次索赔22 8万件,其中的万件已经拖延了6个多月了。[35]至2007年底,由于伤残退役军人数量大增,退役军人管理局又有40多万件新的索赔积压,而之前的11万件还有待解决,已经拖了超过6个月了。[36]新增的和正在评审中的索赔总数已经超过了60万件。退役军人事务部发表声明称,在接下来的两年内还会收到160万件索赔申请。  

  退役军人福利管理局处理一个索赔申请需要6个月,解决一个上诉需两年。[37]相比之下,私人保健和金融行业效率高得多,它们每年处理超过250亿件索赔,98%在60天之内就支付了抚恤金,包括那些期限有争议的索赔案件。[38]退役军人事务部这6个月的索赔处理过程对退役军人来说是一个瓶颈期,它在关键时刻剥夺了退役军人的权益,尤其是对那些患有心理疾病的退役军人来说,他们大多数徘徊在自杀的边缘,掉进了权力滥用的泥淖,离婚、失去工作,或者无家可归。  

  一些士兵可以通过“退休福利发放”计划来避免长时间不能享受福利。这项计划允许士兵们为了尽快得到抚恤而提前6个月退休,他们一离开部队,马上就能获得抚恤。但是,由于服役延长制度的普遍实行,士兵可以一而再再而三地被重新部署,以及“停止损失”命令[39]的实施,士兵退伍时间变得不可预测,这些都使得“退休福利发放”计划实施起来非常困难。而且,这项计划对国民警卫队并不适用。[40]将重伤的退役军人从国防部转交到退役军人事务部的医疗系统也非常困难。转交前,受伤的退役军人在沃尔特里德陆军医疗中心先接受初步治疗。国防部和退役军人事务部的档案和跟踪系统显示的情况如果不一致,那么退役军人很难得到全额的伤残抚恤金。档案和跟踪系统若衔接不好,不仅会为退役军人的交接过程增添不必要的麻烦,而且在医学和其他研究中,伤兵的数据分析也会变得困难。  

  国防部糟糕的账务系统也给退役军人带来了很多问题。联邦审计署调查员发现,国防部在迫使数百名伤残士兵承担不存在的战争债务。例如,一个在战场中失去了左腿膝盖以下部分的陆军预备役士兵,被迫要支付一笔无中生有的18个月的2 231美元债务,而且这造成了其信用上的污点记录,使他无法获得抵押贷款。另有一个患有严重脑损伤和外伤后应激障碍的士兵,因为军队错记他有12 000美元的军务负债,其抚恤被迫停掉,还不准使用公用设施,这主要是因为系统将他错记离队。再如,在2005年1月,由于系统错记并不存在的15 000美元债务,一个自腰部以下瘫痪的士兵在军队的最后4个月里没有得到任何抚恤,直到2006年2月,他才重新获得了抚恤金。再又如,一名士兵的膝盖被弹片击中,在接受治疗的期间,系统错误地将没有离开部队的她记录成离岗。更具讽刺意味的是,这些债务的产生,很多是因为身受重伤的士兵们从伊拉克撤回后失去了个人装备(比如防弹衣和夜视镜),这种情况非常多。[41]  

  考虑到系统中现存的一些问题,我们必须重视伊拉克和阿富汗退役军人的福利需求。虽然索赔的人数很难预测,但我们知道已经有31%的退役军人申请了抚恤,而且我们预计这个比例还会增加。  

  第一次海湾战争为我们提供了一个参照系。我们对伊拉克和阿富汗战争中军人的残疾判定标准,会与第一次海湾战争老兵[42]的判定标准一致。海湾战争中的退役军人有45%申请了伤残抚恤,其中88%的申请部分或全部通过。[43]美国现在每年为海湾战争[44]退役军人支付43亿美元的伤残抚恤金。有人可能会说,海湾战争退役军人所承受的暴露在有毒化学物质中的危险极高,因此他们的索赔异常的高。但在伊拉克战争中,一些士兵也暴露在坦克和强击机发射的贫化铀中。同时,伊拉克和阿富汗战争中的士兵们连续几个月参与激烈的地面战斗,并严重地暴露在露天高危地区。[45]因研究退役军人问题而获得2007年麦克阿瑟奖的退役军人事务部精神病医师乔纳森?谢伊(Jonathan Shay)说:“伊拉克战争带来的精神健康损失可与越战相提并论——当今的军人因拥有先进技术和观念,生存率较高。”[46]  

  此外,在退役军人精神健康状况确诊后,他们才有能力申请伤残抚恤,这之间有一个滞后。迄今为止,退役军人事务部已经确诊了万例外伤后应激性障碍患者,但是只有万例为此申请了抚恤。联邦审计署报告显示,申请外伤后应激性障碍平均需要一年的时间。以后,这种类型的申请数量可能会增加。所以我们相信,这场战争的伤残索赔数量即使不高于第一次海湾战争,至少也会与之持平。  

  在伊拉克和阿富汗战争中部署的160万军人中,截至2007年12月已经有万人退伍了。他们所有人都可能有资格申请伤残抚恤,到2007年12月为止,万名退役军人提出了申请。2007年夏季之后,大概90%的申请都得到通过。[47]  

  退役军人的伤残抚恤预算支出很大,在“最佳”方案中达到2 990亿;在“实际而中肯”的方案中这个数字是3 720亿。这还不包括一些退役军人的福利,私人、国家、当地医保以及回国退役军人的残疾和就业福利;也不包括与退役军人的家庭成员有关的费用支出,如对健在的配偶和子女的抚恤和教育福利。 

  我们在“最佳”方案中假定,平均抚恤金与第一次海湾战争老兵获得的金额相同,为6 506美元。这是一个保守的估计,因为在第一次海湾战争中每个退役军人平均因3个伤残缺陷提出索赔,而新退役军人平均因5个伤残缺陷提出申请。[48]此外,我们知道实际的重伤率远远高于第一次海湾战争。

  我们在“实际而中肯”方案中假定,每个伤残退役军人获得的平均抚恤金与2005年索赔者的实际平均所得持平,即7 109美元。[49]这个数字可能仍旧有些保守,鉴于越战退役军人平均获得超过11 000美元的抚恤,许多分析家认为,这场战争中的伤残抚恤可能与越战更为相似。

  当然,除了费用问题,为残疾老兵提供福利的效率也需要考虑。伊拉克和阿富汗战争的退役军人抚恤申请情况异常复杂。迄今为止,还有4万件战争抚恤申请未被处理,大部分退役军人仍未提出申请。虽然退役军人福利管理局对残疾老兵的境况非常关注和同情,但整个系统面临巨大压力这一事实不容置疑。纵使一年只有1/5的退伍军人符合申请条件,其总人数也会与第一次海湾战争持平。对退役军人事务部来说,“最佳”方案是未来十年内有70万人左右提出申请,每年大概有万名新的申请者(见表3—1)。[50]

  退役军人福利管理局有超过9 000名理赔专家,他们帮助退役军人采集证据,弄懂那些鲜为人知的规则和程序。同时,他们还要评定赔偿等级,建立档案,批准支付抚恤,进行现场和电话采访,处理申请和制定各种通知文件。他们确定退役军人领取抚恤的生效时间,因为这些抚恤是具有追溯力的。换句话说,这些员工在保证退役军人利益方面起着非常重要的作用。  

  但目前,这个机构面临着非常严重的人员短缺问题。按退役军人事务部的解释,新员工需要两到三年的经验才能有效率地工作。在2007年5月,40%处理申请的员工工作不足三年;20%的员工工作还不满一年。[51]为了训练新雇佣的人员,许多有经验的老员工都调离了一线岗位。除此之外,退役军人福利管理局的一些地区办事处使用的仍是老式信息系统,使得这些专业人员很难有效率地办公,因为他们不得不使用不可靠的老式传真机来从退役军人和医疗提供者那儿获得重要文件。  

  目前,国会已经提议,增加500~1 000名额外的行政管理人员来处理堆积如山的申请。但这并不能解决退役军人们面临的长时间等待问题。当机构面临蜂拥而至的复杂抚恤申请的时候,几百个新员工(假定他们能很快被聘用)充其量只能够缩短一丁点申请处理时间。我们能够预想到的是,在短期内,培训和整合一大群没有经验的员工会延长处理时间、降低准确度和增加上诉比例。在接下来的五年内,由于退役军人福利管理局中大量经验丰富的员工将要退休,这个问题将会变得更加复杂。[52]


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