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美国与欧盟应对中国崛起中的不同利益与政策协

作者:admin    新闻来源:未知    点击数:    更新时间:2020-01-14
美国和欧洲都希望确保中国日益增长的权力不会破坏现有的原则与政策,它们推动了数十年的空前经济繁荣。在使中国成为全球经济中成熟参与者的同时,共同致力于上述政策目标对经济的持续发展将至关重要。

在21世纪初欧洲和美国面临的主要政策挑战中,中国作为全球性经济大国的出现及其对于国际秩序的深度融入位列其中。本文重点关注中国在全球范围的崛起,以及欧洲和美国是否可以更充分地进行协调,以此来应对中国日益增长的经济实力和政治影响力。

欧洲和美国对于中国的崛起抱有许多类似的担忧,但它们不同的身份特性和利益同样显示出了巨大的分歧。这些分歧在唐纳德特朗普总统身上体现得更为真切,他的对华政策似乎与欧盟及奥巴马政府的截然不同。同时,欧盟整体及其成员国与中国的交往也在过去的十年中迅速加快,增加了有效协调政策的挑战。英国脱欧后,一个更加缺乏雄心的欧盟也许会为中国创造额外的机会,这一情况也必须被考虑在内。

美国和欧洲都设法应对中国的经济崛起,但是很少通过高度协调的方式。尽管大西洋两岸负责贸易和金融的官员定期交流,但这些联系尚未被延伸到所有的政策领域。在某种程度上,这突出了美国和欧洲政策关注的不同之处,以及美欧之间和欧盟内部带有竞争性的共同利益。

在本文中,我们认为美国和欧盟有实质性的动机投入到更为持续的和聚焦的商议,以应对中国的崛起。即使存在政策途径的分歧,加强合作仍应使美欧双方受益。特朗普政府治下的美中关系将在包括贸易、投资、台湾、南海和朝鲜等大量问题上显示出相当多的曲折。

新上台的美国政府有可能首先盯住中国,视之为经济竞争者。欧洲领导人对此有高度的利害攸关,他们必须努力应对中国在未来亚欧大陆的经济中日益增强的向心力。这包括中国力图在亚洲的陆地和海洋上扩展其经济和基础设施的参与,意味着在习近平的一带一路倡议下加强中国和欧洲经济的互联互通。

美国和欧洲都希望确保中国日益增长的权力不会破坏现有的原则与政策,它们推动了数十年的空前经济繁荣。在使中国成为全球经济中成熟参与者的同时,共同致力于上述政策目标对经济的持续发展将至关重要。

2016年6月公布的新的欧盟对华战略着力于解决其中很多挑战。文件重新确认并扩展了与中国全面接触的逻辑,在要求中国更主动地参与全球治理、安全、防务的同时,也表达了对中国日益增长的自信的担忧,但并未说明其中潜在的矛盾。尽管与美国的政策关注存在明显的共通之处,欧盟的文件比美国的政策声明更少防备。它为指导欧盟的政策提供了大量看上去非常委婉的应该做的事(例如,提出中国经济改革的目标、加强经济竞争中的互惠与公平、增强对法律准则的重视、提升透明度与互联互通,追求对全球公共产品共担承诺和保护人权)。但它并没有给出相应的如果没有实现的解决方法,如果欧盟战略中所蕴含的期望没有实现该如何应对?它也没有说明欧盟应该如何衡量各项政策目标的进展,以及如果中国真的无法实现欧洲的期望,欧盟应如何回应。

然而,欧盟的战略清楚地认识到中国在亚欧大陆未来经济发展中的向心力。在贸易和投资层面上,欧洲和中国的来往已经接近美国和中国的经济关系,在某些领域甚至已经实现了超越。中国有可能已经得出结论,欧洲作为一个长期合作伙伴比美国更有优势。但是,跨大西洋联盟似乎还没有完全意识到,需要更加密切地审视其各自的对华战略,并决定如何使之更有效地协调。

另外,很有必要清楚地了解中国是如何看待其对欧和对美政策战略的,中国在与两个权力中心的长期关系中是如何权衡的。在州和城市的层面,中国和美国的公司与政府交往相当广泛。但是在特朗普政府治下,行政部门和美国国会将在美国对华政策制定中继续扮演主导角色。

相比之下,中国的对欧政策反映了欧洲大陆不同国家和制度的广泛差异,中国尤其关心如何利用这些差异。欧洲经济增长的减少也使得中国开始利用自身增加中的金融和经济砝码。但是必须强调,在一个欧洲大部分地区经济都相当脆弱的时代,欧盟有必要确保成员国的权益得到保护,即使要承认不同国家和企业的利益存在差异。包括德国、法国和英国在内的欧洲国家都与中华人民共和国保持着高度发展的政治和制度联系。在过去的几十年间,欧盟所有28个成员国都与中国建立了外交关系。中国也开始更多地关注欧盟相对应的机构。但是这些关系的范围和属性在过去几年中发生了巨大的变化,这与中国在欧洲越来越显著的经济影响有关,无论在贸易方面还是在投资方面。

目前欧盟是仅次于美国的中国第二大贸易伙伴。双边贸易额在2014年达到4670亿欧元,中国的贸易顺差为1370亿欧元。但是,这一情况在每个国家都有很大不同。几乎所有欧盟成员国与中国的贸易都是不平衡的,包括之前一直保持着贸易顺差的德国。以波兰为例,该国从中国的进口是出口的10倍。在近40年的中国改革开放中,那些拥有世界级跨国公司的欧洲国家已经在中国长期立足,并且与有关的中国公司建立了深层的联系。但是,随着中国在欧洲的对外直接投资走向中欧关系政策议程的中心,互惠的经济机会成了更为重要的政策关切。

德国的商业精英们开始争论中国日益增长的投资所折射出的意义,并且越来越关注中国在高科技领域的涉足。中国大型家电企业美的收购德国机器人公司库卡集团就提供了这样一个案例。由于大量德国政客的反对,交易的批准在2016年春天被搁置,反对者中包括欧盟数字事务委员古泽奥廷格,他呼吁非中国的投标者站出来。最终,没有挑战者响应这一号召,美的取得了库卡94%的股份。

尽管无论是欧盟还是其任何单个成员国都没有设立像美国外国投资委员会这样的机构,但它们正朝着这一方向迈进,并且似乎这些努力将会借鉴美国实践的经验。在某些情况下,一些囊中羞涩的欧洲国家对于中国的投资是否有可行的替代方案令人怀疑。在欧洲各地,许多中国国有企业大肆出手,就在几年前被许多欧洲决策者认为还是不可行的项目,现在纷纷完成了交易。例如塞尔维亚总理亚历山大武契奇就曾经公开表达过对于中国的感激之情,起因是2015年中国援建连接贝尔格莱德和匈牙利首都布达佩斯的高速铁路。

欧洲国家普遍对与中国加强经济合作的潜在可能性充满兴趣,这一点并不出人意料。匈牙利、波兰、捷克都已经提出欢迎一带一路项目。鹿特丹和安特卫普等欧洲港口也已经建立了一带一路特别任务组。2015年,安特卫普港务局在一份新闻稿中强调了这座城市作为重要贸易枢纽的作用,并宣称安特卫普在丝绸之路经济带和海上丝绸之路中都有可能扮演非常重要的角色。2015年,中国也表达出了参与欧盟委员会投资计划(即容克计划)的意愿,提升了可能将一带一路的欧洲部分纳入更广阔的中国投资战略的期望。

如此说来,一带一路旨在扩大中国在亚洲内陆那些贫穷及欠发达地区的存在感和影响力,同时也利用了当前不同欧洲经济体的弱点,特别是中东欧国家。它还将为面临国内经济减速的中国企业提供机会,延伸其在国际上的涉足范围。因此,在德国和其他国家会有这样的疑问:中国在欧洲追求的到底是什么?中国和欧盟经济联系的拓展也越来越需要一项自由贸易协定。当这方面的努力在2013年秋天似乎停顿时,中国和欧盟选择谈判一项投资协议。目前,26个欧洲国家和中国签署了单独的投资协定。追求一项多边协定反映出欧洲公司在获得中国市场准入上面临不断增长的困难。欧盟已经表示,在完成一项投资协议之前,它不会考虑开启同中国的自由贸易协定谈判。(美国在推动和中国的双边投资协议上面临着类似的问题。)在一份2016年6月欧方起草的中欧联合通报中,明确包含了签署一项全面协定的目标。欧盟官员设想这将会是一个缓慢的过程,但是中国至少承认了签署一项长期协议的必要性。

虽然欧洲和美国都在思考一个强大得多的中国的影响,但他们还没有达成持续性战略合作的协议。与其说这是因为双方都漠不关心或者存在政策目标的尖锐分歧,不如说是欧盟与美国决策重点的问题。欧洲和美国都是相当重要的经济主体,尽管它们可能在某些细节上存有分歧,但是推动形成一个以规则为基础的国际秩序符合它们的共同利益。问题是美欧现任领导人是否有足够的政治意愿来提升中国在美欧政策议程上的重要性。

尽管欧洲也高度关心其长期的对华关系,美欧的战略却不尽相同。欧盟对中国的担忧主要有两方面:经济关系,以及中国在多大程度上拥护欧盟所接受的以规则为基础的秩序这一概念。这并非不同于奥巴马时期美国的关注点。然而,特朗普总统放弃了奥巴马时期商讨的跨太平洋伙伴关系协议,表明美国政策的重要变化,包括新任总统在双边贸易协定和多边协定之间对于前者的强烈偏好。

唐纳德特朗普似乎决心重新定义国际贸易的规则。他在总统竞选期间所发表的看法极具攻击性,不断指责中国操控汇率并且进行不公平的交易行为。特朗普的情绪似乎和欧盟内部发出的担忧不谋而合。中国已经开始从欧洲内部和美欧之间的经济竞争中受益。问题是欧盟和美国的新任政府是否可以找到一条兼容的途径。增强合作与政策协调是非常有必要的,可以在未来与中国经济联系的道路上形成更为有效和持久的规则。这样的过程也将会进一步激励中国与美欧达成互相都能接受的结果。

因此,在更广阔的战略层面,美欧的对华政策之间并没有重大分歧。毫无疑问在主要的政策机构之间存在关注重点的差异,特别是在外交部门和国防部门之间,但这并不是一个罕见的现象。美欧政策制定者在走向经济接触的道路上进一步规则趋同,为处理相似的关切提供了潜在的基础。按理说,欧盟方面更关注中国产品在欧洲市场的社会和经济影响(包括消费者和工人保护规则),而美国方面则担心中国带来的与日俱增的安全挑战。但是特朗普总统将美国工作岗位的减少归结于中国,这与欧洲的担忧不谋而合。

欧盟和美国为了消除担忧,双方必须追求共同的、协调的目标。如果没有往这方面努力,将会给中国创造热切期盼的政治空间。美欧之间若无法尽力形成更加协调的战略,中国就更有可能有用意地回应主要工业经济体的关切。大西洋两岸都必须直面这一问题。

对于很多欧洲人来说,美国的再平衡战略似乎降低了欧洲在美国对外政策中的重要程度。在奥巴马总统第二任期内,双方的关系增进了(部分是由于欧洲边境日益严重的安全危机),但是几乎没有欧洲人认为奥巴马任期内的美欧合作是充分的,尽管这使得一些观察家夸大了美欧之间在中国问题上的分裂。特朗普在竞选过程中对欧洲措辞严厉,他的当选可能会使事情更为复杂,也许会导致中国与欧洲走得更近。

因此,2017年是重新审视跨大西洋在对外华关系上的合作与协调的良机。大西洋两岸都在进行重要的政治领导人更替。欧洲和美国现在有机会就长期关系开启更为深入的对话,而不是退回各自为战的政策协商中去。在这一进程中亚太地区应是突出的重点。欧洲的主要大国已经尝试在南海问题、朝鲜核武器和导弹威胁、人道主义危机、打击海盗、网络安全等问题上统一口径。这些都归功于高级代表费德丽卡莫盖里尼的作用,她领导的欧盟对外行动署与美国同僚在亚太事务上建立了良好的关系。这种关系对于法国、德国、意大利、英国的官员与美国负责亚太事务的同僚之间的常规双边交流是一种补充。

但是,最大的挑战与中美之间和中欧之间的经济关系有关。如果美欧之间的协调没有加强,曾经妨碍美国和欧盟的对华关系的相同问题将会重现,并且可能变得更为严重。美国的新任政府在权衡政策优先时,对跨大西洋的对华战略方面需要更周密的关注,包括在高级领导人层面。

随着英国的脱欧,法国和德国确定将主导欧盟的对华关系。这两个国家在华经营和处理对华关系的经验相当丰富,他们在中国的可靠性能够补充欧盟对外政策的意见。五大国,即美国和四个欧洲大国的高级官员以及欧盟对外行动署主管亚洲事务的官员的年度协商应该覆盖安全和经济两个维度。

菲利普陆克为布鲁金斯学会美国和欧洲中心访问学者;乔纳森波拉克为布鲁金斯学会约翰桑顿中国中心及东亚政策研究中心资深研究员;原题《美国与欧盟应对中国崛起中的不同利益与政策协调》

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